Dieses Zuständigkeitswirrwarr gilt als eine der Hauptursachen für die Loverparade-Katastrophe mit 21 Toten. Und noch immer streiten sich Bauämter und Ordnungsämter in NRW, wer wofür zuständig ist – oder um Verantwortung abzugeben. Die Verwaltungspraxis sieht von Stadt zu Stadt anders aus. Parallele Zuständigkeiten und Lücken in der Verantwortlichkeit seien ein systemisches Risiko, schreibt Gerd-Ulrich Kapteina. Der Verteidiger im Loveparade-Prozess hat Ende 2018 eine Stellungnahme dazu verfasst. Darin heißt es, die Unterwerfung unter das Baurecht ziehe „einen Bürokratieaufwand nach sich, der die Veranstalter wie auch die Bauaufsichtsbehörden unzumutbar belastet und in den Sicherheitsfragen in die Irre führt“.

Vor allem aber ist keines der beiden Ämter mit den passenden Mitteln ausgestattet. Das Ordnungsrecht soll zwar das öffentliche Leben regeln, ist aber auf Strafen ausgelegt. Im Baurecht geht es um präventive Sicherheit, aber im Fokus stehen Gebäude, nicht die Menschen. So lässt sich mit dem Baurecht zwar klären, ob eine Vereinzelungsanlage standsicher ist. Aber wie viele Menschen können sicher pro Stunde hindurchgehen? Wie viele Ordner müssen dort stehen? – Wie sollen die Architekten und Ingenieure aus den Bauämtern das beurteilen können? Da hätten die Ordnungsämter wohl mehr Erfahrung – wenn überhaupt.

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Die Expertenkommission wird sich vor allem mit diesen Frage beschäftigen müssen: Wie bringt man Kompetenz und Verantwortung zueinander? Ist das Personal, gleich in welchem Amt, überhaupt passend ausgebildet? Und kann es wirklich sein, dass ein Bauzaun über die Zuständigkeit entscheidet?

Klare Verantwortlichkeit

Erstaunlicherweise ist sogar unklar, wer die Verantwortung für die Genehmigung eines Events trägt. Im „Orientierungsrahmen“ zur „Sicherheit von Großveranstaltungen im Freien“ steht zwar, dass der „Hauptverwaltungsbeamte ... die Entscheidungskompetenzen, insbesondere am Veranstaltungstag, eindeutig regeln muss“ – aber das ist nur eine Empfehlung, kein Gesetz. Und bei der Loveparade hatte Duisburg es schon so praktiziert.

Oberbürgermeister Adolf Sauerland als Hauptverwaltungsbeamter hatte alle Aufgaben an Ordnungsdezernent Wolfgang Rabe delegiert. Der war zwar Koordinator der Planungen und Ansprechpartner. Doch er war eben nicht rechtlich verantwortlich – darauf hatte er Wert gelegt. Siehe Bauzaun. Deswegen wurden Sauerland und Rabe nicht angeklagt, wohl aber der Baudezernent, die Leiterin des Amtes für Baurecht, ein Abteilungsleiter, ein Sachgebietsleiter und sogar zwei Sachbearbeiter.

Die Aufgabe für die Expertenkommission umreißt einmal mehr das Kapteina-Dokument: „Ungeklärt ist, wie die Verantwortung des zentralen Ansprechpartners rechtlich zu begründen ist.“ Kann man einen Oberbürgermeister zur Verantwortung verpflichten? Und was ist mit den Sachbearbeitern, die auf Weisung handeln – wie weit lässt sich Verantwortung durchreichen, seitlich und nach unten?

Das Festivalgelände

Wo hört der öffentliche Raum auf, wo beginnt das Festivalgelände? Das scheint eine einfache Frage zu sein, aber bei der Loveparade sind viele Menschen gestorben und verletzt worden, auch weil genau dies nicht klar war. Das Bauordnungsamt in Duisburg hatte seine Baugenehmigung nur für die vorübergehende Nutzungsänderung „des ehemaligen Güterbahnhofsgeländes“ ausgestellt – nicht aber für den Karl-Lehr-Tunnel davor, wo das Unglück stattfand. Im Ordnungsamt dagegen glaubte man sich nur zuständig für den „öffentlichen Raum“ und damit nicht für den Tunnel, der schon hinter den Vereinzelungsanlagen lag.

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Ist mit dem Festivalgelände also nur die Eventfläche gemeint? Beginnt es an den Sperren oder schon an den Vorsperren. Sind die Wartebereiche vor diesen noch dabei? Und wer ist für die Sicherheit auf den öffentlichen Wegen zum Gelände zuständig?

Das Sicherheitskonzept

In der Folge sah sich auch der von Duisburg dazu geholte Gutachter Michael Schreckenberg nicht für den Tunnel beauftragt. Aber was Sicherheitskonzepte angeht, ist ohnehin fast alles im Argen: Was ist der Mindestinhalt? Müsste es nicht ein klares Leistungsverzeichnis geben? Wer hat das Konzept zu überprüfen? Es sei ja nicht einmal klar vorgeschrieben, dass es schriftlich vorliegen muss, bemängelt der Essener Anwalt Kapteina in seiner Stellungnahme. Er war als Richter am Verwaltungsgericht Düsseldorf jahrzehntelang für Baurecht zuständig.

In seinen Empfehlungen geht das Innenministerium davon aus, dass bei einer „Baugenehmigung“ das Sicherheitskonzept berücksichtigt werden müsse. Doch das Bauministerium sehe im Konzept keine Bauvorlage, schreibt Kapteina. Demnach müsse die Bauaufsicht lediglich feststellen, ob überhaupt ein Sicherheitskonzept vorliegt und der Baugenehmigung entspricht.

Wer haftet am Ende für das Konzept? Muss es extern überprüft werden? Und wäre es nicht sogar sinnvoll, den speziellen Beruf eines Event-Sachverständigen einzuführen, ähnlich dem eines Statikprüfers?

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So lange nach der Katastrophe ist es nicht einmal vorgeschrieben, dass in einem Sicherheitskonzept Personenströme geprüft werden sollen. „Auch in den Regelwerken und Handbüchern“ hat Kapteina nachgeschaut und keine Hinweise gefunden, dass überhaupt „Kapazitätsbetrachtungen durchzuführen sind“. Dabei sind diese doch entscheidend für die Frage, wie Zuwege und Gelände dimensioniert sein müssen. Die Veranstaltungssicherheit sei schlicht nicht auf dem „Stand der Technik und Wissenschaft“.

Ein Veranstaltungsgesetz

Kann man dieses Kuddelmuddel wirklich im bestehenden System nachbessern – oder braucht es ein eigenes Veranstaltungsrecht? Dies fordert etwa die SPD-Landtagsfraktion seit 2018 – mit Bezug auf die Loveparade. „Die zuständigen Behörden befinden sich in einen permanenten Zustand der Rechtsunsicherheit“, hieß es im Antrag. Bayern und Thüringen haben solche Gesetze, allerdings gelten sie unter Experten als nicht weitgehend genug. Österreich wird oft als Beispiel genannt.