Hamburg. In dieser Folge geht es um die souveräne Macht im Land und wie viel wir von ihr benötigen – für unsere Bildung und Sicherheit.

Manche rufen nach dem starken Staat, andere wollen ihn weitestmöglich zurückdrängen. Ein Gespräch über die souveräne Macht im Staat und das richtige Maß mit dem Volkswirt Prof. Arne Heise und den Politologen Prof. Olaf Asbach.

Hamburger Abendblatt: Was ist überhaupt der Staat, wie definieren Sie den Begriff?

Prof. Olaf Asbach: Das ist eine der zen­tralen Fragen. Jeder hat eine ungefähre Vorstellung vom Staat, aber wenn man nachfragt, kann es kaum jemand konkret erklären. Eine einfache Möglichkeit ist, ihn als die Gesamtheit der Institutionen des politischen Systems zu bezeichnen. Eine anspruchsvollere ist, den Staat als politische Willens- oder Wirkungseinheit zu bestimmen, also als Akteur, der eine Gesellschaft regieren kann – und durch den sich eine Gesellschaft regiert.

Prof. Arne Heise: Wir Ökonomen gehen etwas schlichter vor: Für uns ist der Staat im Gegensatz zu den privaten Akteuren der kollektive Akteur, der nicht im eigenen Interesse handeln sollte, sondern im Interesse der Allgemeinheit.

Warum haben die Menschen überhaupt Staaten gegründet?

Heise: Wenn wir von historischen Betrachtungen über den Staat als Machtinstrument absehen wollen, wäre die Antwort des Ökonomen wohl: Weil gewisse Güter und Dienstleistungen nicht angeboten werden würden, wenn es nicht einen Staat gäbe, der sich als Vertretung der Gemeinschaft auffasst. Auch die Kooperation innerhalb einer Gesellschaft würde ohne den Staat nicht mit hinreichender Sicherheit zustande kommen, sondern es würde immer der Stärkere gegen den Schwächeren gewinnen.

Der Staat sorgt also für Chancengleichheit?

Heise: Zum Beispiel. Aber es geht auch um Infrastruktur, die Private nicht schaffen würden. Klassisches Beispiel ist der Leuchtturm, der mit seinem Licht Schiffe leitet – aber eben alle Schiffe und nicht nur ein bestimmtes. Ein einzelner Unternehmer würde keinen Leuchtturm bauen, weil er damit ja auch die Schiffe der Wettbewerber leiten würde. So ein Kollektivgut ist eine klassische staatliche Aufgabe. Ebenso wie öffentliche Sicherheit, soziale Sicherheit und ein gewisser Ausgleich.

Asbach: Jenseits dieser normativen und funktionalistischen Betrachtung ist der Staat aber zunächst das Produkt der historischen Entwicklung hin zu einer modernen bürgerlichen Gesellschaft: In dieser hat er die Aufgabe, diese Gesellschaft zu sichern und zu regulieren. Das kommt im Bild des Leviathans von Thomas Hobbes, dem ersten modernen Staatstheoretiker, zum Ausdruck: Der Staat ist die souveräne Macht, die durch die Bürger gebildet wird, sie umfasst und regiert. Das kann er aber auf ganz unterschiedliche Weise tun.

Gutes Stichwort: Warum haben sich die Staaten so unterschiedlich entwickelt? In den USA sind die Bürger geradezu allergisch gegen staatliche Eingriffe und Bevormundung. In China dagegen darf und regelt der Staat nahezu alles.

Heise: Hierin zeigen sich kulturelle Unterschiede. Ein Indikator dafür ist die Staatsquote: In den USA liegt die bei etwa 35 Prozent, in Deutschland bei 43 Prozent, in skandinavischen Ländern noch etwas höher. Das ist zwar mehr, aber kein dramatischer Unterschied.

Asbach: Die Unterschiede erklären sich daraus, dass der Staat ja zugleich ein realer Akteur wie ein fiktives Wesen ist: Was er ist und was er sein soll, wird immer neu ausgehandelt. Je nach kulturellen Traditionen, Interessen und Machtverhältnissen nimmt er entsprechend unterschiedliche Gestalten an.

Heise: Genau. Und nur weil er aus heutiger Sicht schon immer da war, muss es ihn auch nicht geben. In der Theorie des Kommunitarismus etwa gibt es keinen unabhängigen Akteur, der alles regelt, sondern die Individuen müssen es untereinander aushandeln. So wie früher mehr in Familienverbünden oder in Stämmen geregelt wurde. Auch dort gab es gewisse Solidargüter, aber keine Solidarität über Familiengrenzen hinweg. Anders als in unserem modernen Sozialsystem kam dort niemand auf die Idee, für jemanden zu zahlen, den er nicht kennt.

Also ohne Staat keine Rente, keine Sozialhilfe, keine gesellschaftliche Solidarität?

Asbach: In modernen Gesellschaften gehen die Meinungen über gerechtes Sozialsystem weit auseinander. Durch staatliche Institutionen und Verfahren wird ein gemeinsamer Wille bestimmt, aber die Auseinandersetzungen gehen natürlich weiter. Man sieht es bei der Grundrente oder beim Klimaschutz: Alle sind irgendwie dafür, aber wenn es konkret wird, gibt es Auseinandersetzungen. Deshalb braucht es so etwas wie den Staat, um verbindliche Entscheidungen treffen und durchsetzen zu können.

Noch mal zurück zur Staatsquote: Wie hat sich die in Deutschland entwickelt?

Heise: Zu Bismarcks Zeiten um 1870 lag sie nur bei rund fünf Prozent und ist seitdem deutlich gestiegen, allerdings nicht kontinuierlich. Zu Kriegszeiten, wenn der Staat die Rüstungsindustrie ankurbelte, ist sie sprunghaft angestiegen, danach aber auch wieder gefallen. Auch im Zuge der deutschen Einheit wurden die Ausgaben so kräftig gesteigert, dass die Staatsquote in Deutschland Mitte der 90er-Jahre bei 48 Prozent lag – ein Allzeithoch. Unter der Schröder-Regierung ging sie dann wieder runter, weil das gerade auf der Agenda stand. In der Weltfinanzkrise stieg sie erneut, sank dann abermals. Wenn Sie mich heute fragen, wie viel Staat wir brauchen, würde ich sagen: wohl wieder etwas mehr.

Gibt es aus wissenschaftlicher Sicht ein ideales Maß für die Staatsquote?

Heise: Hinter der Frage „How to draw the line“, also wo man die Linie ziehen sollte, steht die jahrhundertealte Debatte zwischen Interventionisten und Marktliberalen. Aber eine allgemeingültige Antwort gibt es darauf nicht. Es hängt letztlich von Zielen ab, die eine Gesellschaft definiert – für Wachstum, Sicherheit, Verteilung. Als die EU Griechenland in der Weltfinanzkrise eine feste Obergrenze für die Verschuldung und entsprechende Sparauflagen gemacht hat, hat das das Land in eine tiefe Rezession gestürzt – vermutlich, weil diese Grenze unsinnig war.

Asbach: Die Frage ist also, in welcher Gesellschaft wir leben wollen. Noch mal das Beispiel Klimaschutz: FDP-Chef Christian Lindner hat gesagt, wir können keine Ziele für 2040 vorgeben, weil uns das zu stark binden und unsere Freiheit einschränken würde. Dahinter steht ein ganz bestimmtes Staatsverständnis, das die Gestaltung der Zukunft anonymen Marktprozessen überlässt. Man könnte dagegen ja auch sagen, dass die Freiheit des Einzelnen bedroht ist, wenn der Staat jetzt nicht handelt – weil der Klimawandel dann 2040 vielleicht schon so stark fortgeschritten ist, dass es viel stärkerer Einschränkungen bedarf.

Gehen wir doch einige Felder durch und fragen, ob das eine staatliche Aufgabe ist. Erstens: Schulen und Hochschulen.

Asbach: Staaten haben Bildung und Wissenschaft immer als eine ihrer originären Aufgaben angesehen. Aber de facto können das auch Private – es gibt ja private Schulen und Hochschulen. Die Entscheidung darüber aber liegt eben beim Staat. Wie überall gilt: Es braucht mindestens einen gewissen staatlichen Ordnungsrahmen. Wie das dann organisiert werden soll, eher staatlich oder eher privat, wird politisch entschieden.

Heise: Als Ökonom würde ich sagen, Bildung ist kein reines öffentliches Gut. Das kann man staatlich regulieren, muss man aber nicht. In den USA sind die Unis überwiegend privat, in anderen Ländern sogar die Grundbildung. Als Demokrat würde ich sagen, mindestens die Grundbildung muss aus Gründen der Chancengleichheit öffentlich angeboten werden.

Zweites Beispiel: Sicherheit?

Heise: Es ist zwar möglich, das privat zu organisieren. Aber ich denke, es sollte eine originär staatliche Aufgabe sein, Sicherheit und Ordnung herzustellen. Bei einer Armee geht es gar nicht anders: Wenn Soldaten ein Land verteidigen, verteidigen sie immer alle Menschen – sie agieren also für und im Namen der Bürger. Das kann man nicht privatisieren. Bei der inneren Sicherheit könnte man es zwar theoretisch jedem Bürger selbst überlassen, sich zu schützen. Aber wenn man als Gesellschaft will, dass alle Menschen gleich sicher leben, muss man das öffentlich organisieren.

Asbach: Es ist die zentrale Funktion des Staates, für Sicherheit zu sorgen. Man könnte sogar so weit gehen zu sagen, dass die Existenz eines funktionierenden Staates sich daran bemisst, ob er es schafft, Sicherheit herzustellen. In dem Moment, wo er das nicht mehr kann, gibt es auch den Staat nicht mehr.

Heise: Das nennt man dann failed state.

Asbach: Genau. Man muss aber unterscheiden zwischen der staatlichen Aufgabe, Sicherheit herzustellen, und der Frage, wer es durchführt. Der Staat kann damit in bestimmten Bereichen auch private Sicherheitsdienste beauftragen. Aber auch dann achtet der Staat darauf, dass diese privaten Einheiten sich nicht verselbstständigen und zu mächtigen Warlords entwickeln, die ihre eigene Agenda verfolgen. Auch dann hätten wir keinen funktionierenden Staat mehr.

Stichwort Gesundheit: In Hamburg hat der CDU-Senat einst die städtischen Krankenhäuser privatisiert, obwohl sich bei einem Volksentscheid 75 Prozent der Wähler dagegen ausgesprochen hatten. „Gesundheit ist keine Ware“, hieß es damals. Die Bürger scheinen das also als staatliche Aufgabe zu sehen.

Heise: Gesundheit ist ein sehr spezieller Markt. Es gibt nicht das klassische Verhältnis von Verkäufer und Käufer, sondern es sind zum Beispiel noch Krankenkassen zwischengeschaltet. Studien zufolge haben sich die Hoffnungen, das Gesundheitssystem in privater Hand effektiver und günstiger organisieren zu können, meistens nicht erfüllt – und wenn, dann nur zulasten der Beschäftigten. Wer da investiert, will ja auch Gewinn machen. Man kann sich zwar jeden Einzelfall anschauen, ob eine Privatisierung sinnvoll sein könnte. In jedem Fall darf man nicht über das Votum der Bürger hinweggehen – und die scheinen das als grundlegende staatliche Daseinsvorsorge anzusehen.

Asbach: Auch in diesem Bereich hängt es vom Staatsverständnis ab, ob und welche Gesundheitsleistungen staatlich sein sollten. Aber auch für den erzliberalen Vordenker John Locke muss der Staat drei Dinge garantieren: Leben, Sicherheit und Eigentum. Er hat es vermutlich nicht so gemeint, aber: Zu „Leben“ könnte man auch Gesundheit zählen.

Die Experten

  • Prof. Dr. Arne Heise ist am Fachbereich Sozialwissenschaften der Uni Professor für Volkswirtschaftslehre mit den Schwerpunkten Finanzwissenschaft und Public Governance. Außerdem ist er Direktor des dortigen Zentrums für Ökonomische und Soziologische Studien (ZÖSS).
  • Prof. Dr. Olaf Asbach ist seit 2009 Professor für Politikwissenschaft an der Uni Hamburg. Er befasst sich mit der Entstehung und Entwicklung von Gesellschaft, Wirtschaft und Politik von der Neuzeit bis zur Gegenwart. Hier interessiert ihn insbesondere, wie sich dabei das politische und soziale Denken bildet und entwickelt und welche Rolle es spielt.

Letztes Stichwort: Wohnen.

Asbach: Normativ kann man ein Recht auf bezahlbaren Wohnraum begründen. Den können zwar auch private Anbieter zur Verfügung stellen, aber es liegt in der Verantwortung des Staates, ob Wohnraum bezahlbar bleibt oder nicht.

Heise: Ich stimme zwar zu, dass es ein Grundrecht auf Wohnraum gibt. Aber als Ökonom würde ich sagen, das Angebot kann auch privat organisiert werden. Es gibt ja auch ein Grundrecht auf Nahrung, und dennoch kaufe ich mein Brot nicht beim Staat, sondern beim privaten Bäcker.

Asbach: Hierbei sollte man allerdings bedenken, dass Wohnraum inzwischen zum Spekulationsobjekt geworden ist. Die steigenden Mieten und Grundstückspreise haben wesentlich mit der Entwicklung auf den Finanzmärkten zu tun, die Zinsen sind niedrig, viel Geld sucht nach Anlagemöglichkeiten. Da müsste der Staat meines Erachtens stärker regulierend eingreifen – was er früher ja auch regelmäßig bei Getreide- und Brotpreisen getan hat. Das bedeutet nicht, dass er allen Wohnraum selbst übernehmen sollte. Aber es ist seine Aufgabe, sozialen Spannungen vorzubeugen.

Heise: Es ist richtig, dass dieser Markt etwas speziell ist und auch Regulierung braucht. Und ein Unterbau aus staatlichem Wohnraum, auf dem dann ein großer privater Markt aufbaut, ist sicherlich hilfreich.

Obwohl sich viele Menschen in vielen Bereichen einen starken Staat wünschen, hat er einen schlechten Leumund. Warum?

Asbach: Das hat genau mit diesen beiden Aspekten des Staates zu tun: Er ist einerseits ein Garant für Freiheit, Sicherheit und Gleichheit. Andererseits übt er, um das erfüllen zu können, eben Herrschaft aus, indem er bestimmte Verständnisse von Freiheit, Sicherheit und Gleichheit gesetzlich festlegt und zur Not mit Zwang durchsetzt. Das macht ihn ambivalent: beliebt bei den einen, unbeliebt bei den anderen.

In der nächsten Folge am kommenden Sonnabend wird es um diese Frage gehen: Ist Heimat heute noch zeitgemäß?